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垃圾桶理論(The Garbage Can Theory)

又稱垃圾桶模式,最先是由Michael Cohen, James March, Johan Olson等人於1972年提出 (Cohen, March, Olson, 1972) 。是一種一種非理性的決策模式,這種模式首先用來瞭解「無政府狀態」組織(organized anarchy)的決策過程。

*(一)由來:

荷蘭有一個城市為解決垃圾問題而購置了垃圾桶,但由於人們不願意使用垃圾桶,亂扔垃圾現象仍十分嚴重。該市衛生機關為此提出了許多解決辦法。第一個方法是:把對亂扔垃圾的人的罰金從25元提高到50元。實施後,收效甚微。第二個方法是:增加街道巡邏人員的人數,成效亦不顯著。後來,有人在垃圾桶上出主意:設計了一個電動垃圾桶,桶上裝有一個感應器,每當垃圾丟進桶內,感應器就有反應而啟動錄音機,播出一則故事或笑話,其內容還每兩周換一次。這個設計大受歡迎,結果所有的人不論距離遠近,都把垃圾丟進垃圾桶里,城市因而變得清潔起來。

*(二) 垃圾桶模式特徵:

1.目標模糊 (problematic preferences)

就該項特徵整個組織本身所要追求的目標並不具體清楚,對各種施政目標的優先順序也不明確,此意味著組織對各種施政目標的優先順序?並非一成不變,而是可以視必要情況隨時加以調整的。 例如:各級學校教育的目標,我國大陸政策「戒急用忍」:這些目標極為複雜而抽象,不易具體化及明確化,因此其成效很難評鑑。 通常當一個組織發展到具有相當規模時,伴隨而來的就是組織愈變愈複雜,它同時也會追求許多不同的目標,這些目標又可分成多項的次目標。當企圖再將這些次目標加以具體化陳述時,則常會出現目標之間矛盾不一的情況。正如前面說過,組織目標是模糊的,施政目標的優先順序不是一成不變的,而是可以挪動的。

2.手段或方法的不確定 (unclear technology)

第二項特徵是對如何達成目標的手段或方法並不清楚。這種組織的成員通常只知道與本身職責相關的業務,對整個組織的運作充其量只有一些很基本和粗淺的認識。成員需要去嘗試錯誤,從經驗中去學習,甚至要在面對危機時摸索和思考解決的辦法。本文指出該種組織是一個鬆散的結構,有時甚至是先決定了要做什麼事或是有了行動(action),然後再去思考為什麼要做這件事,以及做這件事的目標是什麼,而不盡然像理性決策模式所主張的依邏輯思考的決策步驟以解決問題 例如:我國以往的大陸政策「三民主義統一中國」,到底怎麼統一﹖用什麼具體的方法達成統一中國的政策目標,並不清楚。又例如我國核四興建案在陳總統就職後,解決的手段與問題的方法就不盡相同,朝野看法分歧,朝野提出解決方案甚多。由於對達成目標的方法或手段的不確定性,政策就只能在其中擺盪。

3.流動性參與 (fluid participation)

第三個特徵是在政策形成的過程中,參與決策人員具有相當程度的的流動性,也就是說參與決策者可能前後完全不同,故同樣的議題由於不同的人員出席討論,結論也可能與原先規劃完全不同。 這種流動性參與以民主國家法案制定需經過國會審議為例:如以美國聯邦政府來說,預算或是法案的制訂不是行政部門所能全程主導、掌控或壟斷。國會議員有可能在立法過程中,對法案加以修正或是杯葛,輿論、利益團體、或是遊說團體也都會試圖在政府決策的過程中施加影響力。 以台灣的情況來說,行政部門擬訂一個法案送到立法院,需經過三讀的程序。就立法部門而言,在立法院院會或各委員會的會議中,有可能因為極少數或某一持贊成立場的委員缺席而無法護航,導致法案被修改、擱置;相反的,也有可能因為極少數或某一持反對立場的委員不在場而被闖關成功。所以立法院進行表決時,時機的掌握變得非常重要。即使是行政部門本身,其參與決策的人員也是有流動性的,最明顯的例子可能就是因政黨輪替,或行政院各部會首長的更迭或內閣的改組,導致所謂「人存政舉,人亡政息」,這種情形在台灣政局是常常見到的。

*(三) 垃圾桶決策模式

垃圾桶模式認為,如具有上述三項特徵的組織,其決策常常決定於四股力量(streams,或譯成”流”):問題 (problems)、解決方案 (solutions)、參與人員(participants)、和決策的機會 (opportunities)(Cohen, March & Olson, 1972; Hoy & Miskel, 1996: 285-6)。

1.問題(Stream of Problems)

決策本來就是企圖解決問題,垃圾桶管理決策組織「問題」林林總總,有大有小。每一問題由下列三項來描述,分別為(a)進入時間,即問題浮現的時點;(b)解決問題所需的能量;(c)通路結構,即一些能觸及到問題的選擇。

2.解決的方案的速度(Rate of Flow of Solutions)

有了問題並不表示就有解決的方案,當問題與選擇(決策的機會)配合時,會有解決方案流產生,而流動速率是指系統內產生解決方案的速率。如目前失業問題,顯示我們的勞資雙方與國家經濟甚至教育體系都有有問題,但我們尚無較佳的解決方案。再則,很多社會、政治、經濟、教育的問題,也不是有了方案就真的能解決問題。大學多元入學方案是一套解決方案,企圖解決現行大學聯招的一些問題,但是不是真的能解決大學聯招現存的問題,會不會衍生出新的問題,則尚待觀察。

3.決策參與者(Stream from Participants)

決策參與者的重要性,前面已有提及。要注意的是,決策參與者不必然是一群在某時某地開會和參與討論的人員或官員,有可能學術界、輿論界、民間團體、乃至一般老百姓,也加入某一政策的爭辯且企圖影響最後的決策。而決策參與者共識的建立,也是決策能否訂定的關鍵之一。

4.決策的機會(Choice Opportunities Stream)

最後的一股力量是決策的機會,組織的決策時機,John Kingdon (1984: P212) 稱之為政策之窗 (policy window)。政策的決定,要等待恰當的時機。政策之窗一開,機會一來,打鐵趁熱,決策就可定案。如果機會一失,代表政策之窗關閉,則需等待下一次機會的出現。

*(四)引用之相關文獻

Kingdon, J. W. (1984). Agendas, alternatives, and public policies. New York: Harper Collins.p212-232. wiki.mbalib.com/zh-tw/垃圾桶理论、、